Resolución General 35/2014

Texto Original

COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS

Resolución General Interpretativa  35/2014

Ciudad de San Juan, 23/10/2014

VISTO:

El requerimiento efectuado por la Suprema Corte de la Provincia deBuenos Aires a esta Comisión a fin de que informe si el “Pacto Federalpara el Empleo, la Producción y el Crecimiento” (Pacto Fiscal II),suscripto con fecha 12 de agosto de 1993 se mantuvo vigente y obligó ala Provincia de Bs. As., durante los períodos fiscales correspondientesa los ejercicios 2003; 2004 y 2005; b) si los arts. 32 y 35 de la Ley13.003 y 4 y 5 de la Ley 13.242 de la Provincia de Buenos Aires,respetan las obligaciones asumidas por las provincias en el citadopacto.” (Actuación 84/2014 CFI).

Como así también que en los autos caratulados “Central Puerto S.A.c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa de certeza” (Expte.C-253/2013)” en trámite ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación,se ha requerido a esta Comisión que: “indique si los Pactos Federalessuscriptos en agosto de 1992 y 1993 se encuentran vigentes osuspendidos y en el caso de que los mismos se encuentren suspendidosindique desde cuando operó su suspensión. ...5.- Informe si esaComisión se ha expedido en relación a la vigencia de dichos Pactos, yen tal caso aclare en qué sentido.” (Actuación 93/2014 - CFI)

y, CONSIDERANDO:

1) Que los requerimientos del Visto se refieren a cuestiones quepodrían afectar también a otras jurisdicciones que se encontraren enuna situación similar a la de la Provincia de Buenos Aires en relacióncon la vigencia del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y elCrecimiento del 12 de Agosto de 1993 aprobado por decreto del PoderEjecutivo 1807/93 del PEN del 27 de Agosto de 1993 y ratificado por elDecreto 14/94 del PEN del 6 de Enero de 1994, de conformidad a loprevisto por la ley nacional 24.307, artículo 33 (en adelante “PactoFiscal II”) y las sucesivas prórrogas.

2) Que siendo así este Comité entiende que resulta necesario yconveniente ejercer sus atribuciones establecidas por la ley convenio23.548, artículo 11, inciso e), y el Reglamento de esta Comisión en suartículo 6°, inciso 8), en relación con ambas cuestiones precisadas enel Considerando anterior, como también que ello se encuentra deconformidad con lo decidido por este Comité a través de la ResoluciónGeneral Interpretativa N° 28 (B.O. 19/6/2002).

3) Que ello surge de la mera observación y cotejo de la legislaciónnacional y local vigente de donde resulta que, al menos en algunoscasos, no se ha podido cumplir total o parcialmente con lasobligaciones contraídas en el Pacto Fiscal II o, habiéndolo hecho, seha modificado el efecto de las mismas.

4) Que, por otra parte, la cuestión tiene como antecedentes laintervención de este Comité a través de las Resoluciones GeneralesInterpretativas N° 10 del 8 de septiembre de 1992 (B.O.: 29/09/1992) yN° 18 del 6 de julio de 1995 (B.O.: 10/07/1995), las que se encuentranplenamente vigentes y se ratifican por la presente.

5) Que la Provincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que seencuentre en situación similar— en el marco del Pacto Fiscal II hacomprometido determinadas limitaciones al ejercicio de su poder deimposición, dentro de las cláusulas de armonización tributariaacordadas en la ley convenio 23.548 las que continúan siendo su marcoobligado.

6) Que estos compromisos fueron afectados por las sucesivas prórrogasque —manteniendo la vigencia del Pacto Fiscal II— se verifican a partirde la ley nacional 24.468 (B.O.: 23/03/1995).

7) Que, posteriormente, el Pacto fue sometido a sucesivas prórrogas quese extienden hasta el 31 de diciembre de 2015 o hasta que entre envigencia el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, quereemplace al instituido por la Ley 23.548 y sus disposicionescomplementarias y modificatorias, lo que ocurra primero. (cfr. Ley25.239, art. 17, texto actualizado).

8) Que resultando explicita tanto la competencia como las atribucionesde la Comisión y el Comité para interpretar las cláusulas del PactoFiscal II, así como las prórrogas a las que el mismo fue sometido enorden a los plazos para el cumplimiento de los compromisos que afectanel ejercicio del poder de imposición de la Provincia de Buenos Aires ytoda otra jurisdicción que se encuentre en situación similar,corresponde la interpretación acerca de:

i) si los compromisos asumidos por la Provincia de Buenos Aires —y todaotra jurisdicción que se encuentre en situación similar— en el ActoDeclarativo Primero del Pacto Fiscal II, en relación con el ejerciciode su poder de imposición sobre las materias reservadas al adherir alas leyes convenio que regulan los regímenes general y especiales decoparticipación federal, resultan o no exigibles atento a las prórrogasa las que fueron sometidos.

ii) si los actos cumplidos en consecuencia del ejercicio del poder deimposición local, y que se refieran a los compromisos sujetos a plazo ypor ende alcanzados por las sucesivas prórrogas, pueden ser motivo dealteración por parte de la Provincia de Buenos Aires —y toda otrajurisdicción que se encuentre en situación similar— dejando a salvo loacordado, en la materia tributaria de que se trate, en las leyesconvenio de coparticipación federal.

9) Que resulta necesario, antes de avanzar en lo que hace a estainterpretación, recordar que en todo cuanto hace al ejercicio del poderde imposición por parte de las Provincias y la Ciudad Autónoma deBuenos Aires (CABA), en el marco de las leyes convenio decoparticipación impositiva y acuerdos o pactos complementarios omodificatorios de las mismas que incluyan cláusulas autolimitativas deaquellos que se han reservado —o se le han delegado en el caso de laCABA— a través de la Constitución Nacional (confrontar artículos 121,129 de la C.N. y ccs.), debe estarse en lo pertinente a la tradicionaljurisprudencia citada por la Resolución General Interpretativa N° 15(B.O.: 27/05/1993), de esta Comisión, donde se precisa que: “...laCorte Suprema de Justicia, al expedirse en la causa “S.A. Compañía SanPablo de Fabricación de Azúcar v. Provincia de Tucumán”, sentencia defecha 6 de noviembre de 1961 (Fallos: 251:180), dejó inclusoestablecido: “Que toda vez que lo atinente a las atribucionesprovinciales en materia impositiva es de orden estrictamenteconstitucional, los plausibles acuerdos que puedan alcanzarse por leyesdel tipo de la invocada (se refería a la ley-convenio de unificación deimpuestos Internos 12.139), deben interpretarse restrictivamente” (sic- el entre paréntesis no obra en el texto original); para agregar másadelante: “Se trata de atribuciones propias de la soberanía conservadapor los Estados provinciales, cuya limitación no puede ser sinoestrictamente excepcional” (sic).”

10) Que, precisado lo anterior, corresponde interpretar si loscompromisos arriba citados (Considerando 5) y asumidos por la Provinciade Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que se encuentre en situaciónsimilar— para el ejercicio del poder de imposición sobre las materiasreservadas al adherir a las leyes convenio que regulan los regímenesgeneral y especiales de coparticipación federal, resultan o noexigibles atento a la condición de prórroga en que se encuentran.

11) Que en consonancia con ello y aplicando el principio de lainterpretación literal como primera regla de la hermenéutica jurídica,resultaría indubitable entonces y en la línea descriptiva efectuada porla Corte —antes transcripta— que los compromisos asumidos por laProvincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que se encuentre ensituación similar— sujetos a cumplimiento antes del 31 de diciembre de1995 han sido prorrogados hasta el 31 de diciembre de 2015 o hasta queentre en vigencia el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos,que reemplace al instituido por la Ley 23.548 y sus disposicionescomplementarias y modificatorias, lo que ocurra primero, no resultandopor ello exigibles las conductas que se encuentran suspendidas.

12) Que, en segundo lugar, corresponde entonces interpretar si losactos consecuencia del ejercicio del poder de imposición local enmateria alcanzada por los compromisos asumidos por el Acto DeclarativoPrimero del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y elCrecimiento, sujetos a plazo y prorrogados, que ya hubiesen tenidocumplimiento pueden ser motivo de alteración por parte de la Provinciade Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que se encuentre en situaciónsimilar— dejando a salvo que ello no se contraponga con lo acordado alrespecto en las leyes convenio de coparticipación federal.

Consecuentemente, corresponde interpretar si en el caso de que laProvincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que se encuentre ensituación similar— hubiese dado cumplimiento a alguno de loscompromisos del Acto Declarativo Primero del Pacto Fiscal II, que hanresultado prorrogados, pueden modificar la obligación tributaria de quese trate mientras se encuentren vigentes también dichas prórrogas.

Hacia el futuro, y a partir del acto correspondiente, entendemos quenada obsta a ello por estricta aplicación del criterio interpretativorestrictivo establecido por la Corte en el precedente “Compañía SanPablo” ya citado y nunca modificado. En efecto, si las prórrogasresultan como consecuencia de circunstancias que han justificado lasmismas según la voluntad de quienes las han acordado, ello llevatambién a interpretar que la autonomía provincial en materia deejercicio de su poder de imposición no se encontraría limitada —tantopara eximir como para gravar un hecho imponible determinado— comoconsecuencia de un Pacto que, a más de no tener al contribuyente comoparte y que lo considera sólo en circunstancias como las que llevaran aresolver en su favor el precedente “AGUEERA”1, se encuentra prorrogadojustamente en cuanto a los compromisos que afectan el ejercicio plenode dicho poder.

1 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallo “Asociación de GrandesUsuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA)c/Buenos Aires, Provincia de y otro s/acción declarativa”, 1 A. 95.XXX. ORIGINARIOS. 19 de Agosto de 1999.

13) Que resulta procedente señalar asimismo —cuestión que no es menor—que los impuestos locales a que se refieren los compromisos sujetos aplazo y prorrogados por las normas citadas, vienen a resultar aquellosexcluidos de la prohibición que deriva de la ley convenio 23.548 en loque al ejercicio del poder de imposición local se refiere.

Interpretar, entonces, que la Provincia de Buenos Aires —y toda otrajurisdicción que se encuentre en situación similar— ha aceptadoautolimitarse en aquello que justamente había sido excluido de lasobligaciones asumidas en la ley convenio de coparticipación federal esde toda lógica, siempre y cuando ello se derive expresamente del PactoFiscal II y su vigencia actual, estando prorrogado el cumplimiento delos compromisos del Acto Declarativo Primero, como consecuencia de lasprórrogas acordadas.

14) Que por lo anterior cabe precisar que concluir en que unaobligación sujeta a un plazo que ha sido modificado y tenido ejecuciónvoluntaria devino intangible, resulta no sólo excesivo sino una típicainterpretación amplia y no restrictiva como la que debería efectuarseconforme lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación enmateria de leyes convenio y los pactos fiscales celebrados entre elGobierno Federal y las Provincias.

15) Que en otro sentido —y por el absurdo— baste con señalar que, deadmitirse otro criterio, la interpretación además supondría que laProvincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que se encuentre ensituación similar— habrían renunciado en el Pacto Fiscal II alejercicio pleno de su poder de imposición en las materiasconstitucionalmente reservadas.

16) Que, en el mismo sentido y respecto de los contribuyentes, resultaindubitable que no podrían exigir aquella limitación al legítimoejercicio del poder de imposición mientras los compromisos asumidos porlos fiscos se encuentren suspendidos, en cuanto a su exigibilidad, comoconsecuencia de la voluntad de aquellos al prorrogar los mismos.

17) Que interpretar esto de otro modo supondría no solamente admitir larenuncia al ejercicio de poderes de imposición de manera definitiva porparte de la Provincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que seencuentre en situación similar— lo cual no resulta constitucionalmenteadmisible sino por vía de una reforma de la norma constitucionalrespectiva, sino —más concretamente— transformar el beneficio que delPacto Fiscal II se derivase para los contribuyentes en derechosadquiridos irrevocablemente, lo cual repugna a la más elementalinterpretación del poder de imposición como un aspecto del poder de“imperium” del Estado reconocido —en los límites constitucionales quese determinen— en razón de la necesidad de contar el mismo con losrecursos indispensables para atender las necesidades públicas. Inclusocabe concluir en que, aún cuando el beneficio para los contribuyenteshubiese ocurrido expresando la norma provincial pertinente que talcircunstancia tenía lugar en razón de los compromisos asumidos en elPacto, ello no deja de ser una decisión unilateral que no encuentra sucausa en primer lugar en un Pacto sino en el poder de imposiciónprovincial que tiene en todo caso al acuerdo fiscal federal comoantecedente circunstancial.

18) Que, conforme a lo anterior, cabe reiterar que ni la ConstituciónNacional ni la leyes convenio de coparticipación federal establecen lagarantía de intangibilidad del régimen de un tributo local que asegureal contribuyente que lo que ha sido creado conforme al principio delegalidad no puede modificarse del mismo modo, ni que lo que ha sidomodificado no puede, también por la ley respectiva, ser restablecido omodificado nuevamente. El único límite constitucional a ello estaríadado, justamente, por el principio de legalidad y los demás que ladoctrina y jurisprudencia han consagrado, entre los que no se encuentrael de intangibilidad del régimen legal del tributo local vigente en elmarco de tales principios.

19) Que, por todo lo expuesto, resulta evidente que las prórrogas a quese ha sometido el cumplimiento de los compromisos sujetos a plazoasumidos por la Provincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción quese encuentre en situación similar— en el Pacto Federal para el Empleo,la Producción y el Crecimiento, suspenden su exigibilidad en tantoaquellas prórrogas se encuentren vigentes.

20) Que, en segundo término, resulta entonces razonable concluir en lalegitimidad de los fiscos para modificar, en el marco de dichasprórrogas, el régimen tributario local en las materias alcanzadas porlos compromisos del Acto Declarativo Primero del Pacto Fiscal IIsujetos a plazo y prorrogados, en tanto ello no agravie lasobligaciones vigentes derivadas de las leyes convenio decoparticipación federal.

Que ha sido oída la Asesoría Jurídica.

Por ello,

EL COMITE EJECUTIVO DE LA COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS

RESUELVE

ARTICULO 1° — Interpretar con alcance general que se encuentraprorrogado el cumplimiento de los compromisos sujetos a plazo asumidospor la Provincia de Buenos Aires —y toda otra jurisdicción que seencuentre en situación similar— a través del Acto Declarativo Primerodel Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del12 de Agosto de 1993, conforme a los considerandos de la presente.

ARTICULO 2° — Interpretar con alcance general que los actos cumplidosen consecuencia del ejercicio del poder de imposición local y que serefieran a los compromisos contemplados en el artículo 1°, pueden sermodificados por parte de la Provincia de Buenos Aires —y toda otrajurisdicción que se encuentre en situación similar— mientras seencuentre vigente la prórroga de los mismos y quedando a salvo loacordado —en la materia tributaria de que se trate— en las leyesconvenio de coparticipación federal, también conforme a losconsiderandos de la presente.

ARTICULO 3° — Notifíquese al Gobierno Federal, a las Provincias y a laCiudad Autónoma de Buenos Aires y publíquese en el Boletín Oficial. —Cr. JORGE G. JIMÉNEZ, Presidente. — Lic. DÉBORA M. V. BATAGLINI,Secretaria Administrativa.

e. 06/11/2014 N° 85468/14 v. 06/11/2014